标签： 揭榜挂帅

近年来我国研发经费投入强度持续攀升，2025年研发经费总支出突破3.6万亿元，研发投入强度达到2.68%，已超过欧盟平均水平。然而在投入规模快速扩张的同时，一个结构性矛盾日益凸显：科研经费投入产出效率偏低，大量财政资金形成的科技成果未能有效转化为现实生产力。破解这一瓶颈，需要从科研经费配置机制、成果评价体系、转化激励制度三个维度进行系统性改革，以市场化机制重塑财政科技投入的效能释放路径。

一、科研经费投入产出效率的现状与结构性矛盾

当前我国科研经费配置呈现”重投入轻产出、重论文轻应用”的结构性特征。从投入端看，基础研究经费占比虽已提升至6.5%左右，但与发达国家15%-20%的水平仍有较大差距，应用研究和试验发展经费占比过高导致科研活动偏向短期可量化产出。从产出端看，我国发明专利授权量连续多年位居全球第一，但专利转化率长期徘徊在10%上下，远低于发达国家40%-50%的水平。

这种投入产出效率低下的核心原因在于科研经费配置与市场需求脱节。大量财政资金支持的科研项目以论文发表和职称评定为导向，研究选题脱离产业实际需求，成果评价以学术指标为主而非市场价值为导向。科研项目立项阶段缺乏市场需求论证，实施阶段缺乏企业参与，验收阶段缺乏产业化考核，形成了”立项—研究—论文—验收”的封闭循环，科技成果与产业需求之间存在结构性错配。

二、市场化配置机制：从政府主导到需求牵引的经费分配改革

提升科研经费投入产出效率的首要任务是改革经费配置机制，从政府主导的”自上而下”模式转向需求牵引的”自下而上”模式。具体路径包括三个方面：

其一，推行”揭榜挂帅”和”赛马”制度，将产业关键核心技术需求面向社会公开发榜，不问出身、不设门槛，谁有本事谁揭榜。这种机制将市场需求直接转化为科研任务，确保财政资金投向真正具有产业化价值的研究方向。目前科技部已在多个重点研发计划中实施揭榜挂帅制度，取得了显著成效。

其二，建立企业主导的科研项目立项机制。支持领军企业牵头组建创新联合体，承担国家重大科技项目，财政资金通过企业创新券、研发费用后补助等方式间接支持科研活动。企业最了解市场需求，由企业主导科研选题和实施，可以大幅降低科技成果转化的市场风险。

其三，探索科研经费”包干制”改革，赋予科研人员更大的经费使用自主权和路线决策权。取消繁琐的预算科目限制，实行负面清单管理，让科研人员将精力集中于创新本身而非经费报销。合肥综合性国家科学中心、深圳先行示范区等地已开展包干制试点，有效激发了科研人员的创新活力。

三、成果评价与转化激励：以市场价值为导向的制度重构

科研经费投入产出效率低下的另一个重要原因是成果评价体系和转化激励机制不健全。现行评价制度以论文、专利数量为核心指标，缺乏对科技成果市场价值和产业化潜力的有效评估。

需要建立以市场价值为核心的科技成果评价体系。引入第三方技术评估机构，从技术成熟度、市场前景、产业化可行性等维度对科技成果进行综合评估，形成”技术—市场”双维评价标准。对于具有产业化前景的成果，优先支持其进入中试放大和工程化开发阶段，填补实验室成果与产业化之间的”死亡之谷”。

在转化激励方面，需要进一步落实科技成果使用权、处置权和收益权下放改革。明确科研人员享有转化收益的比例不低于70%，部分地区已探索将比例提升至90%。同时建立科研人员兼职兼薪和离岗创业制度，允许科研人员以科技成果入股创办科技型企业，实现知识价值与资本价值的有效对接。

四、财政金融协同：构建全链条转化资金支持体系

单一财政资金无法支撑科技成果从实验室到产业化的全链条资金需求，需要构建财政引导、金融跟进、社会资本参与的全链条资金支持体系。

在早期阶段，财政资金通过概念验证资金、中试基地建设和首台套保险补偿等方式，承担高风险的验证和放大环节。在成长阶段，科技信贷、科技担保和科技保险等金融工具跟进，政府设立风险补偿池为金融机构分担损失。在成熟阶段，政府引导基金、产业投资基金和社会资本介入，支持科技成果规模化产业化。

特别需要关注的是中试环节的资金支持缺口。中试是科技成果从实验室走向产业化的关键阶段，具有投入大、风险高、回报周期长的特征，市场资本往往不愿介入。建议各级政府设立中试专项资金，建设公共中试平台，为科技成果提供工艺验证、产品测试、小批量试制等公共服务，降低企业承接科技成果转化的风险。

五、四川实践与制度建议

四川省作为国家全面创新改革试验区和西部科技创新高地，在提升科研经费投入产出效率方面具有独特的制度创新空间。建议从以下方面推进改革：一是建立省级科技成果供需对接平台，实现科研供给与产业需求的精准匹配；二是设立省级中试专项资金，建设覆盖重点产业领域的公共中试平台网络；三是完善省级风险补偿机制，扩大科技信贷风险补偿资金池规模，提高对科技成果转化贷款的风险补偿比例；四是推动成渝地区科研经费跨区域配置，探索科研经费”一卡通”和科研项目跨省市联合立项机制。

提升财政科技投入产出效率是一项系统工程，需要科研管理体制、成果评价制度、转化激励机制和财政金融协同政策的协同发力。只有以市场化机制重塑科研经费配置方式，以产业需求牵引科技创新方向，以全链条资金支持保障成果转化落地，才能真正破解科研经费转化瓶颈，将巨额财政科技投入转化为推动新质生产力发展的强劲动能。

四川业信集团发展研究中心

一、”揭榜挂帅”制度的政策逻辑与财政管理范式变革

科技项目”揭榜挂帅”制度是近年来我国科技管理体制改革的重大创新，其核心要义在于打破传统科研项目申报中的身份壁垒和体制约束，以实际需求和最终成果为导向，通过”张榜—揭榜—评榜—兑现”的闭环机制，实现财政资金配置效率的根本性提升。这一制度的推行标志着我国科研项目管理从”过程管控”向”结果导向”的范式转换，对财政科技资金的使用方式提出了全新的制度要求。

传统科研项目管理模式长期存在”重申报轻执行””重过程轻结果””重身份轻能力”等结构性问题。在项目申报环节，科研人员需要耗费大量精力撰写申报书、准备答辩材料，而评审专家往往难以在有限的时间内准确判断项目的真实价值。在资金拨付环节，按照项目进度分期拨付的方式虽然有利于过程管控，但也导致了资金使用效率低下、科研人员精力分散等问题。”揭榜挂帅”制度通过”谁有本事谁揭榜”的市场化竞争机制，从根本上重构了财政资金与科研活动之间的关系。

二、财政资金配置机制的系统性重构

“揭榜挂帅”制度下的财政资金配置机制需要进行系统性重构，主要体现在以下几个维度：

一是需求征集与榜单发布的精准化机制。财政资金的投向必须从”自上而下”的行政决策转向”自下而上”的需求驱动。榜单需求的来源应当多元化，既包括产业界的”卡脖子”技术需求，也包括社会民生的重大科技需求，还包括国家安全领域的战略性技术需求。财政部门需要会同科技主管部门建立常态化的需求征集机制，通过行业协会、产业园区、重点企业等渠道，广泛收集真实有效的技术需求，并组织第三方专业机构进行技术可行性论证和财政投入必要性评估，确保榜单项目的科学性和财政投入的有效性。

二是揭榜评审的竞争性遴选机制。与传统科研项目评审不同，”揭榜挂帅”项目的评审应当更加注重揭榜主体的实际能力和解决方案的可行性，而非申报主体的学术头衔和既往成果。财政部门应当支持建立”盲评+路演+实地考察”的三维评审体系，盲评环节重点评估技术路线的科学性和创新性，路演环节重点评估团队的组织能力和执行力，实地考察环节重点验证揭榜主体的研发条件和产业基础。评审过程应当引入行业专家和企业家参与，确保评审结果既符合科学规律又贴近产业需求。

三是资金拨付的里程碑式管理机制。“揭榜挂帅”项目的资金拨付应当彻底摒弃传统的按时间进度拨付模式，转而采用基于里程碑节点的成果导向型拨付机制。在项目立项时即明确关键里程碑节点和对应的资金拨付比例，每个里程碑节点设置可量化、可验证的考核指标，达标后拨付相应资金，未达标则暂停拨付并启动退出机制。这种机制既保障了资金使用的安全性，又赋予了科研团队充分的自主权，实现了”放活”与”管好”的有机统一。

四、区域实践探索与差异化模式比较

各地在”揭榜挂帅”制度的财政支持方面进行了积极探索，形成了各具特色的实践模式。

浙江省的”企业出题、政府立榜、市场答题”模式具有鲜明的产业导向特征。浙江省财政部门每年安排专项资金用于支持”揭榜挂帅”项目，资金规模占省级科技计划经费的比例逐年提升。其核心机制是由产业链链主企业提出技术需求，科技主管部门组织论证后发布榜单，财政资金对成功揭榜的项目给予最高不超过总投入百分之五十的补助支持。该模式的优势在于需求来源真实、产业对接紧密，财政资金的使用效益可量化评估。

安徽省的”顶格推进、全程服务”模式则体现了省级层面的高度重视和资源统筹能力。安徽省将”揭榜挂帅”项目纳入省级重大科技专项管理，财政资金支持力度大、审批流程简捷。其特色在于建立了”项目专员”制度，每个榜单项目配备财政和科技部门各一名专员，全程跟踪服务，协调解决资金拨付、政策配套等问题，确保财政资金及时到位、高效使用。

四川省的”成渝地区双城经济圈协同揭榜”模式探索了跨区域的财政协同支持机制。四川省与重庆市共同发布”揭榜挂帅”项目榜单，两地财政按比例分担资金支持，打破了行政区划对科技资源配置的束缚。这一模式对于推动成渝地区科技创新协同发展、提升区域整体竞争力具有重要意义，也为跨区域财政协同支持科技创新提供了可复制的经验。

五、制度挑战与财政优化方向

尽管”揭榜挂帅”制度取得了显著成效，但在财政支持机制方面仍面临若干挑战。

首先是失败容错机制的财政制度保障不足。“揭榜挂帅”项目往往面向技术不确定性较高的前沿领域，存在一定的失败风险。现行财政管理制度对科研失败的容忍度有限，揭榜主体担心失败后面临资金追回和信用惩戒，导致部分有实力的团队望而却步。财政部门需要建立科学的失败容错机制，对于因技术路线选择等非主观原因导致的项目失败，在履行尽职免责程序后免除资金追回责任，解除揭榜主体的后顾之忧。

其次是财政资金与社会资本的协同机制有待完善。“揭榜挂帅”项目的资金需求往往超出财政资金的覆盖范围，需要引导社会资本共同参与。目前财政资金与社会资本的协同方式较为单一，主要依赖财政补助撬动企业配套投入，缺乏股权合作、风险共担等更深层次的协同机制。财政部门应当探索”财政资金引导+社会资本主导”的多元投入模式，通过设立”揭榜挂帅”专项子基金、引入科技保险和融资担保等方式，形成财政资金与社会资本的良性互动。

再次是绩效评价体系的科学性需要持续提升。“揭榜挂帅”项目的绩效评价不能简单套用传统科研项目的论文、专利等量化指标，而应当建立以技术突破、产业带动、经济效益为核心的综合评价体系。财政部门需要会同科技主管部门制定差异化的绩效评价标准，对于基础研究类项目侧重技术原创性和学术影响力评价，对于应用研究类项目侧重技术成熟度和产业化前景评价，对于技术开发类项目侧重经济效益和市场竞争力评价，确保财政资金使用效益的全面准确评估。

六、结语

科技项目”揭榜挂帅”制度是我国科技管理体制改革的重大制度创新，其成功实施离不开财政支持机制的系统性配套。财政资金配置从过程管控向结果导向的转型、区域实践模式的差异化探索、失败容错与社会资本协同等制度挑战的破解，共同构成了”揭榜挂帅”制度深化完善的财政路径。随着这一制度的不断成熟，我国财政科技资金的使用效率将实现质的飞跃，为加快实现高水平科技自立自强提供坚实的制度保障。

财政科技经费包干制改革正从国家实验室、新型研发机构等试点单位向全国科研院所和高校全面推开。这项改革彻底颠覆了传统科研经费”按比例报销、逐项审批”的管理模式，将经费使用自主权实质性下放给科研团队负责人，标志着我国科研管理范式从”过程管控”向”结果导向”的根本性转变。

一、包干制核心：从”怎么花钱”到”花出什么效果”

传统科研经费管理模式下，科研人员将大量时间耗费在预算编制、经费报销和审计应对上。有院士曾公开表示”三分之一时间在搞科研，三分之二时间在跑经费”。包干制的核心逻辑是”放管服”结合——在经费使用环节”放”，在绩效考核环节”管”，在服务保障环节”服”。

包干制改革的核心要点包括：

• 预算编制简化——取消直接费用和间接费用的比例限制，科研团队自主决定经费使用结构
• 支出范围放宽——允许将部分经费用于人员绩效支出，最高可达总经费的60%
• 审批流程精简——取消一般性设备采购和材料费用的事前审批，改为事后备案
• 结余资金留用——项目结题后结余资金全部留归团队使用，不再收回财政
• 绩效考核导向——以科研成果质量和实际贡献为核心评价标准，取代过程性指标考核

二、揭榜挂帅机制：以需求牵引重塑科研组织方式

与包干制配套推进的”揭榜挂帅”机制，正在深刻改变科研项目的组织方式。传统科研立项多由科研人员自主选题、同行评议、竞争性获取经费，而揭榜挂帅则是由企业或产业部门提出真实技术需求，面向全社会公开张榜，由有能力团队”揭榜”攻关。

这一机制的创新之处在于：

• 需求导向——科研选题从”科学家感兴趣”转向”产业真需要”，大幅缩短科研成果与产业化之间的距离
• 唯才是举——揭榜主体不受职称、学历、头衔限制，有能力的青年科学家、企业研发团队均可参与
• 里程碑考核——按技术成熟度设定阶段性目标，未达标则及时调整或终止，避免资金低效沉淀
• 风险共担——财政资金支持与企业配套投入相结合，形成”财政引导+企业主体+市场运作”的投入格局

目前，科技部重点研发计划中揭榜挂帅项目占比已超过30%，多个省份在省级科技计划中全面推广这一模式。四川省在电子信息、装备制造、先进材料等重点产业领域发布揭榜挂帅榜单，吸引全国优势团队参与攻关，成效显著。

三、人才评价改革：破除”唯论文”建立多元评价体系

包干制改革的成功实施，离不开人才评价体系的配套改革。长期以来，”唯论文、唯职称、唯学历、唯奖项”的评价导向，导致科研人员将精力集中于论文发表而非实际应用。近年来，国家层面持续推动”破四唯”行动，建立以创新能力、质量、实效、贡献为导向的人才评价体系。

新型人才评价体系的核心特征包括：

• 分类评价——基础研究看原创性和学术影响力，应用研究看技术突破和产业贡献，成果转化看经济效益和社会价值
• 代表作制度——以3至5项代表性成果替代论文数量考核，注重成果的实际价值而非发表载体
• 长周期考核——对基础研究人才实行5至8年的长周期评价，避免短期考核压力导致科研行为短期化
• 同行评议与市场评价结合——在学术评价之外，引入产业界和市场主体的评价维度

四、财政协同：多元资金渠道支撑科研管理改革

包干制改革不仅是科研管理制度的变革，也需要财政资金保障机制的协同创新。当前，财政科技投入正从单一的直接拨款向”拨款+基金+贴息+担保”多元化支持体系转型：

• 基础研究稳定支持——中央财政通过国家自然科学基金、重点研发计划基础研究专项等渠道，对基础研究提供长期稳定支持
• 应用研究竞争配置——通过揭榜挂帅、赛马制等竞争性机制配置财政资金，提高资金使用效率
• 成果转化市场驱动——利用政府引导基金、科技成果转化基金等市场化工具，引导社会资本参与科技成果转化
• 专项债补充基础设施——地方政府专项债券支持科技园区、中试平台、检验检测平台等科技基础设施建设

五、展望：科研管理现代化的制度红利

财政科技经费包干制改革从试点走向全面推开，是我国科研治理体系现代化的重要里程碑。这项改革释放的制度红利正在多个维度显现——科研人员创新活力显著增强，科技成果转化效率持续提升，产学研协同创新生态加速形成。

四川业信集团发展研究中心认为，包干制改革的成功关键在于”放得下、接得住、管得好”——财政部门要敢于放权，科研单位要提升治理能力，评价机制要真正转向结果导向。只有三者协同推进，才能让科研经费真正服务于科技创新的核心目标。

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