依照惯例,下一年度的地方专项债券的额度应当与中央转移支付等预算一起,在年末提前下达给地方政府。既便于地方政府编制预算、安排资金,又利于专项债券、转移支付等资金能够在年初投入使用,起到稳定地方政府运转、政府投资项目接续资金的作用。
但是由于种种特殊情况,2021年的专项债券额度至今未提前下达。不过,距离2021年已经没有多少时间,2021年的地方专项债券发行与使用,很快就将再次开启。
为何额度没有提前下达?
从实际情况和地方债券的一贯精神来看,2021年的地方专项债券额度没有提前下达是有些反常的,是多种因素结合后,才造成了这一特殊情况:
一是今年额度上涨过快,地方存在“消化不良”。
由于“疫情经济”下大力度的积极财政,2020年的专项债券额度要比2019年的高出1.6万亿,同比增加75%;加上2020年的专项债券对资金用途作了一定调整,资金消耗大的土地整理类债券暂停申报,除2000亿元定向增资中小银行资本金外,其余全部要求产生实物工作量,使得今年的专项债券消耗速度显著低于往年,存在一定程度上的“消化不良”。
二是部分专项债券资金存在沉淀,加紧盘活存量。
由于上半年专项债券发行速度过快,部分项目的前期工作不甚扎实,导致许多申报项目无法按时开工,造成了资金沉淀。同时,历年申报的项目也由于项目变更、政策变化出现一部分资金沉淀,财政部开始组织地方尝试将存量资金变更用途,在不新增发行的情况下同样可以促进债券资金的使用。
三是货币政策、债市产生变化,年底发行难度增加。
由于经济恢复的超预期,自三季度开始央行的货币宽松政策出现了很大幅度的转向,导致地方债券的发行期限、利率、难易度都出现了很大的转变;在资金最为紧张的年底,市场对地方债的接受容量变得非常有限。
同时,近期债市出现的信用风波也对地区间的信用分化产生了深远的影响,地方债券作为信用债的基石,也应当避免进一步出现影响市场的事件。
因此,专项债券额度未能提前下达,只是现实情况下的选择,并不意味着未来专项债券发行力度的下降。
明年债券额度会有多少?
既然地方专项债券的发行还将继续,我们离2021年的发行工作也越来越近,那么明年的专项债券额度会有多少呢?这个问题,我们可以从两方面进行分析。
一方面是积极财政仍将持续,专项债券的总额度仍将处于高位。
在近期召开的中央工作会议上,高层表示:“积极的财政政策取向不变,调整优化财政支出结构,确保对重点领域和项目的支持力度,压缩一般性支出,切实加强地方政府债务管理。”从整体上表示积极财政政策仍将持续,并且专项债券作为定向支持重点领域和项目的政策性工具,总体上仍将处于高位。
结合近期地方财政系统对专项债券额度需求的申报来看,2021年的专项债券额度预计还将超过3万亿大关,在维持固定资产投资力度与托底经济方面起到关键作用。
另一方面是专项债券的额度分配将出现变化,微观上影响深远。
在积极财政的另一面,是地方债务风险的隐现,以及地方财政运转艰难的现状。因此,综合考虑稳投资、债务风险与财政资金的投资效率,地方专项债券的额度分配方式、重点地区会出现较为明显的变化。其中,不仅财政部分配给每个省的额度会出现变化,省内的额度分配同样会出现改变。
各省间的总体额度分配,将更切实的考虑到每个省的债务风险与新增投资需求;省内的额度分配,将进一步考虑财力薄弱地区与重点发行地区。
因此,对各地政府来看,2021年是有喜有忧。喜的是专项债券仍将作为政策性工具,给予地方政府一个低成本、长期限的投资途径;忧的是额度分配出现变化,部分地区额度调升、部分地区额度下降,几家欢喜几家愁。
申报与发行将有何变化?
需要留意的是,不仅专项债券的宏观政策出现了改变,在微观的操作流程、模式上同样进行了转变。近期,财政部修订了《地方政府债券发行管理办法》,也发布了《关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见》(财库〔2020〕36号)文件,让明年的专项债券申报与发行出现了不小的转变。
从细则上看,未来的专项债券申报将进一步考虑与项目投资的无缝衔接,将定向工具的“定向”作用进一步贯彻,逐渐提高专项债券对基建投资的提振能力,也是通过定向工具的方式避免债务风险的积累。
这使得明年的专项债券申报、审批与发行都将更为关注项目本身,与财政资金绩效管理的目标相一致:重点领域、重点地区项目优先,已开工、具备开工条件项目优先,有托底经济、撬动社会投资作用的优先,产业基础、保民生项目优先。
因此,明年的专项债券的具体工作将更为细致,信息公开与监管的要求也将逐渐提高。这对地方政府的项目储备、重视程度提出很高的要求,使得不同地区的政府出现一定的分化。
明年基建与债务怎么看?
近期,地方债务风险的话题再次成为热点,一直以来饱受争议的专项债券也成为了讨论的重点之一。但是,专项债券作为地方债未来的主力品种,肩负着非凡的使命,也将为2021年的基建与地方债务贡献重要的作用。
在专项债券加强监管、日渐形成体系的基本面下,专项债券资金将逐渐流入项目,保障基建投资增速的稳定,维持在一个正常的水平之上;同时,虽然专项债券资金需要定向使用,但作为流动资金的补充,仍将将对一季度的财政紧张有很大幅度的缓解,使得地方财政与城投保障不发生系统性金融风险的底线。
因此,明年的基建投资将持续保持稳中有升的态势,但不会出现大的“跨越”;地方债务与城投债的动荡仍将持续一段时间,但“底线思维”会保障宏观风险不会变成现实。
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