2026年以来，专项债券用作项目资本金政策迎来新一轮扩容。财政部明确将科技基础设施、新型算力中心、重大科技平台等纳入专项债可用作资本金的领域范围，资本金比例上限从原来的20%提升至25%。这一政策调整看似幅度不大，但在当前地方财政收支紧平衡、科技基础设施投资需求持续攀升的背景下，专项债资本金功能的释放正在成为撬动科技基础设施投资的关键财政杠杆。
一、政策扩容的逻辑：从土地财政到科技财政的范式转换
专项债用作项目资本金政策自2019年启动以来，经历了多次领域扩展。最初仅限于铁路、收费公路等交通基础设施，随后逐步扩展到供水、供暖、生态环保等领域。2026年的扩容将科技基础设施正式纳入，标志着专项债政策从传统的”铁公基”向”新基建”加速转型。
这一转型的深层逻辑在于，中国经济增长动能正在从土地财政驱动转向科技创新驱动。传统基础设施的投资边际效益递减，而科技基础设施的投资乘数效应显著——据国务院发展研究中心测算，科技基础设施投资对GDP的拉动系数约为1比3.5，远高于传统基建的1比1.8。将专项债资本金功能向科技领域倾斜，本质上是财政政策从”稳增长”向”促转型”的战略升级。
对地方政府而言，专项债资本金政策的意义在于”以小博大”。以四川省2026年计划建设的西部科学城重大科技基础设施集群为例，项目总投资约380亿元，按25%的资本金比例计算需95亿元资本金。如果其中60%由专项债提供，即57亿元专项债资本金可撬动近380亿元的总投资，财政杠杆放大倍数超过1比6.6。
二、科技基础设施的专项债资本金实践
目前各地在科技基础设施领域运用专项债资本金的实践已初具规模。广东省2026年首批专项债资本金项目中，科技基础设施占比达到18%，涵盖广州人工智能与数字经济试验区算力中心、深圳光明科学城大科学装置群、佛山工业互联网标识解析节点等重点项目。江苏省则探索了”专项债资本金+政策性开发性金融工具”的组合模式，在苏州纳米城二期项目中，专项债资本金占比20%，国家开发银行政策性金融工具配套出资15%，其余由市场化融资和社会资本补足。
四川省也在积极布局。2026年四川省财政厅会同省发改委确定了首批科技基础设施专项债资本金项目清单，包括成都国家新一代人工智能创新发展试验区核心算力平台、绵阳科技城重大科技基础设施共享平台、宜宾动力电池产业创新中心等12个项目，专项债资本金总规模约45亿元，预计带动总投资超过300亿元。
这些项目的共同特征是：一是具有明显的正外部性，其收益不仅体现在项目自身的财务回报，更体现在对区域创新生态的带动效应；二是具备稳定的现金流预期，如算力中心的租赁收入、大科学装置的使用费、产业创新中心的孵化收益等，能够满足专项债还本付息的基本要求；三是与地方产业规划高度契合，能够形成”基础设施—产业集聚—税收增长—债务偿还”的良性循环。
三、配套融资机制：专项债资本金的乘数效应
专项债用作项目资本金的核心价值不在于资本金本身，而在于其作为”劣后资金”对市场化融资的增信作用。银行和金融机构在评估项目融资时，专项债资本金的到位意味着政府对该项目的信用背书，大幅降低了项目的融资风险溢价。
实践中，专项债资本金通常与多种融资工具形成组合：一是商业银行项目贷款，专项债资本金到位后，商业银行项目贷款的利率通常可下浮20至50个基点；二是政策性开发性金融工具，如国家开发银行、农业发展银行的专项贷款，利率更低、期限更长；三是社会资本参与，通过PPP、特许经营等模式引入市场化运营主体，提升项目的运营效率和财务可持续性。
以成都科学城某重大科技基础设施项目为例，项目总投资50亿元，专项债资本金12.5亿元（占比25%），在此基础上获得了国家开发银行20亿元政策性贷款（利率3.2%，期限20年）、商业银行银团贷款10亿元（利率3.8%，期限15年），剩余7.5亿元由社会资本以股权方式投入。专项债资本金以12.5亿元的财政资金撬动了50亿元的总投资，杠杆放大倍数达到1比4。
四、风险管控：专项债资本金的可持续边界
专项债资本金政策的快速扩张也带来了风险管理的新挑战。首当其冲的是项目收益覆盖问题——科技基础设施项目的收益周期通常较长，前三年甚至前五年的现金流可能无法覆盖专项债的利息支出。如果项目实际收益低于预期，专项债的还本付息压力将直接转化为地方财政负担。
其次是资本金嵌套风险——部分地方将专项债资本金与其他政府性资金叠加使用，形成”资本金中的资本金”，导致实际杠杆倍数远超政策设计初衷。审计署2025年专项审计发现，个别地区科技基础设施项目的实际杠杆倍数超过1比10，远超1比4至1比6的合理区间。
第三是项目运营能力不足——科技基础设施的运营需要专业化的管理团队和技术能力，但部分地方政府缺乏相关经验，导致设施建成后利用率偏低，无法产生预期的现金流。有研究表明，全国重大科技基础设施的平均利用率约为65%，仍有较大提升空间。
针对这些风险，财政部在2026年专项债管理中强化了三项约束：一是严格项目收益自平衡审核，要求项目全生命周期收益对专项债本息的覆盖倍数不低于1.2倍；二是建立专项债资本金使用负面清单，禁止将资本金用于纯公益性项目和缺乏现金流预期的项目；三是引入第三方专业机构对项目可行性进行独立评估，评估结果作为专项债发行的前置条件。
五、展望：财政杠杆撬动科技基础设施的长期路径
专项债资本金政策扩容只是科技基础设施融资体系重构的起点。从长期来看，科技基础设施的融资需要构建多层次、多元化的资本供给体系：短期依靠专项债资本金和政策性金融工具快速启动项目，中期通过资产证券化和基础设施REITs盘活存量资产释放资金空间，长期则依靠科技创新带来的产业增值和税收增长实现债务的可持续化解。
对四川而言，专项债资本金政策的扩容为西部科学城、绵阳科技城等重大科技基础设施平台提供了难得的融资窗口。建议以专项债资本金为支点，同步推进配套融资机制创新、运营管理模式改革和收益分配机制优化，真正实现”借得来、用得好、还得上”的良性循环，让财政杠杆成为新质生产力培育的加速器而非地方债务风险的放大器。
当专项债的杠杆支点从传统基建转向科技基础设施，中国财政政策正在经历一场静悄悄的范式革命。这场革命的成败，不仅取决于政策设计的精巧程度，更取决于项目执行的落地能力和风险管控的底线思维。
四川业信集团发展研究中心
