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一、政府采购作为创新政策工具的战略定位

政府采购不仅是财政资金使用的常规方式，更是驱动科技创新的重要政策工具。与直接补贴和税收优惠不同，政府采购通过创造市场需求来拉动技术创新，具有更强的市场导向性和效率优势。二零二六年，随着新一轮科技革命和产业变革加速演进，政府采购在支持科技创新中的作用日益凸显。

从国际经验来看，美国通过国防高级研究计划局和联邦采购体系成功培育了互联网、全球定位系统和半导体等关键技术领域。日本通过首台套装备采购制度推动了工业机器人和新材料产业的快速发展。这些案例表明，政府采购能够有效地将财政资金转化为创新动能，是连接财政投入与科技产出的关键桥梁。

二、中国政府采购支持科技创新的政策框架

中国已初步建立起以政府采购法为基础、以创新产品采购为导向的政策框架体系。首购订购制度为创新产品的首次商业化应用提供了市场保障，解决了科技企业”有技术无市场”的核心痛点。创新产品政府推荐目录制度为各级采购单位提供了明确的选择指引，降低了采购决策的不确定性。

在中小企业政府采购份额方面，政策要求各部门年度政府采购预算总额中面向中小企业的比例不低于百分之三十，其中预留给小型和微型企业的比例不低于百分之六十。这一制度安排为科技型中小企业提供了稳定的市场空间，有效缓解了它们在市场竞争中的弱势地位。

绿色采购政策将节能环保、低碳技术等创新产品纳入优先采购范围，通过财政需求的绿色导向推动相关技术领域的创新投入。这一政策方向与双碳目标高度契合，为绿色技术创新提供了持续的市场拉力。

三、政府采购拉动科技创新的作用机制

政府采购通过三条核心机制驱动科技创新。第一是需求创造机制，通过稳定的采购预期降低科技企业面临的市场不确定性，使其敢于进行大规模研发投入。第二是信号传递机制，政府作为高标准的采购主体，其采购决定向市场传递了产品质量和技术水平的正面信号，有助于科技企业获得后续的商业订单和融资支持。第三是迭代反馈机制，政府应用场景为科技产品提供了真实的测试环境，使用过程中的反馈信息直接指导技术改进和产品升级。

这三条机制相互强化，形成正向循环。需求创造为企业提供研发动力，信号传递降低融资成本，迭代反馈提升技术竞争力，最终实现从财政投入到创新产出的高效转化。

四、专项债与政府采购的协同创新模式

专项债资金与政府采购政策的协同为科技创新提供了更加立体的支持体系。专项债资金用于建设科技基础设施和创新平台，这些设施建成后的运营和服务采购可以通过政府采购程序定向支持本地科技企业。这种”建设加运营”的协同模式，既解决了科技基础设施的资金来源问题，又为科技企业创造了持续的市场需求。

在具体实践中，部分地区探索将专项债项目的设备采购与服务采购向本地科技型中小企业倾斜，通过采购份额的制度化安排确保政策红利精准落地。同时，专项债支持的产业园区在招商引资过程中，将政府采购资源作为吸引科技企业入驻的重要筹码，形成”资金加市场”的双重吸引力。

五、面临的挑战与制度优化方向

政府采购支持科技创新仍面临若干制度性障碍。首当其冲的是采购标准与创新产品特性的不匹配问题。现行政府采购制度以价格竞争为核心逻辑，而创新产品的价值更多体现在技术先进性和长期效益上，简单的低价中标机制不利于创新产品的公平竞争。

其次是采购人员的专业能力短板。科技产品的技术含量越来越高，采购单位缺乏足够的技术评估能力，难以准确判断产品的创新水平和应用价值。这导致采购决策往往回归到价格比较的简单逻辑，创新产品的技术优势无法在采购评审中得到充分体现。

第三是风险规避倾向抑制采购意愿。创新产品存在技术不成熟和应用效果不确定的风险，采购人员在问责压力下倾向于选择成熟产品而非创新产品，导致支持创新的政策目标在实际执行中被弱化。

针对这些挑战，制度优化应聚焦三个方向。在评审机制上，推广综合评分法和全生命周期成本评估，将技术创新性、性能优势和长期效益纳入评审指标体系。在能力建设上，建立科技采购专家库和技术评估支撑体系，提升采购单位的专业决策能力。在容错机制上，建立创新产品采购的尽职免责制度，消除采购人员的后顾之忧。

六、四川实践与展望

四川省在政府采购支持科技创新方面已开展积极探索。成都、绵阳等地在首购订购、创新产品推荐目录等方面形成了具有地方特色的制度安排。四川业信科技服务集团认为，下一步应重点推进政府采购与专项债、产业基金的深度协同，构建”财政投入加市场拉动加金融支持”的三位一体创新支持体系。同时，应加强成渝地区政府采购协同，探索跨区域创新产品互认和联合采购机制，共同打造西部科技创新的政策高地。

政府采购作为财政政策的”需求侧工具”，与专项债的”供给侧支持”形成互补，共同构成了支持科技创新的完整政策链条。用好这一工具，关键在于制度创新和执行落地。

（本文仅代表作者观点，不构成投资建议。四川业信科技服务集团持续关注政府采购政策与科技创新融合发展动态。）

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在科技自立自强的国家战略框架下，政府采购正从传统的”花钱买服务”角色，加速向”需求侧创新政策工具”转型。2026年，《政府采购法》修订草案明确提出”支持科技创新”的立法目标，首购订购制度、创新产品政府采购、绿色采购等需求侧管理工具的政策力度持续加码。这一转变的背后，是政府采购对科技企业创新从”被动买单”到”主动培育”的深刻逻辑重构。

一、首购订购制度：破解创新产品”第一单”困境

科技企业创新面临的最大障碍之一，是创新产品从实验室走向市场的”死亡之谷”——技术已经成熟，但市场缺乏信任，没有”第一单”就没有应用场景，没有应用场景就无法迭代优化。首购订购制度正是针对这一痛点的精准施策。

首购是指政府首次采购尚不具备市场业绩的创新产品，订购是指政府对于需要研究开发的创新技术产品，率先以合同方式委托企业开发并采购。这两种制度的核心逻辑是：政府以自身采购需求为创新产品提供”初始市场”，帮助企业跨越从技术到商品的鸿沟。

实践层面，北京、上海、深圳等地已建立创新产品推荐目录制度，将纳入目录的产品自动纳入政府采购优先采购范围。以北京市2025年创新产品推荐目录为例，共收录人工智能、生物医药、新材料等领域创新产品超过800项，政府采购首购金额超过50亿元。这些”第一单”不仅为企业提供了关键的启动资金，更重要的是提供了权威的应用场景背书，大幅降低了后续市场化推广的难度。

二、创新产品政府采购：从”价格优先”到”价值优先”

传统政府采购长期奉行”最低价中标”原则，这在标准化产品和成熟服务领域确实有效，但对于创新产品而言却构成了制度性障碍——创新产品初期成本偏高是客观规律，如果唯价格论，创新产品永远无法在政府采购中胜出。

2025年以来，财政部推动政府采购评审办法改革，在创新产品采购中全面引入”综合评分法”和”性价比法”，将技术指标、创新能力、服务质量、全生命周期成本等因素纳入评审体系，价格分权重从过去的60%以上降至40%以下。这一改革使得创新产品在政府采购中的中标率提升了约35个百分点。

更深层的制度创新在于”创新合作采购”模式的探索。这种模式借鉴了欧盟的PCP（Pre-Commercial Procurement）制度，政府与科技企业建立长期合作关系，分阶段采购研发成果，政府既是采购方也是合作研发方。深圳在智能网联汽车领域的政府采购中已率先试点这一模式，政府提供道路测试场景和数据资源，企业提供技术方案，双方共享知识产权，形成了”采购—研发—迭代—推广”的良性循环。

三、国产替代采购：信创产业的需求侧引擎

在外部技术封锁持续加码的背景下，国产替代已成为政府采购的刚性要求。党政信息系统国产替代已进入收官阶段，金融、能源、交通等关键行业的国产替代正在加速推进。这一进程为信创产业创造了规模庞大的确定性需求。

政府采购在国产替代中发挥着”定海神针”的作用。一方面，通过强制采购目录和采购比例要求，为国产芯片、操作系统、数据库、中间件等基础软件硬件提供稳定的市场需求；另一方面，通过”真替真用”的验收标准，倒逼国产产品在使用中迭代成熟，而非”替而不用、用而不真”。

值得关注的是，国产替代采购正在从”党政先行”向”行业深化”拓展。金融行业作为信息化程度最高、对系统稳定性要求最严格的行业之一，其国产替代的示范效应极为显著。2025年，六大国有银行核心业务系统的国产数据库替换率已超过50%，带动上下游信创企业营收增长超过200亿元。政府采购在这一过程中发挥了关键的”需求牵引”作用。

四、绿色采购：双碳目标下的创新催化机制

绿色政府采购是需求侧管理在双碳目标下的重要延伸。2025年，财政部和生态环境部联合印发《绿色政府采购需求标准》，将节能产品、环保产品、低碳产品的采购要求细化到具体品目和技术指标。这一标准不仅直接拉动了绿色产品的市场需求，更重要的是通过政府采购的规模效应和示范效应，加速了绿色技术的商业化进程。

以新能源公交车采购为例，政府采购占据了新能源客车市场60%以上的份额。通过政府采购的持续拉动，中国新能源客车技术从”跟跑”走向”领跑”，电池能量密度、续航里程、成本控制等核心指标全面领先全球。这一案例充分说明，政府采购的规模需求可以成为技术跨越的加速器。

五、制度优化方向：构建全链条需求侧创新政策体系

尽管政府采购在驱动科技创新方面已取得显著成效，但制度层面仍存在若干亟待优化的环节：

第一是采购预算管理的刚性约束与创新产品采购的柔性需求之间的矛盾。现行预算管理制度要求采购预算提前编制、严格执行，但创新产品的技术路线和应用场景具有高度不确定性，难以在预算编制阶段精确预估。建议探索”创新采购预算池”制度，允许一定比例的预算在年度内灵活调配。

第二是采购人员的风险免责机制。创新产品采购天然伴随失败风险，如果采购人员因创新产品采购失败而承担问责，必然导致”宁买成熟不买创新”的保守倾向。需要建立明确的容错免责清单，为敢于采购创新产品的采购人员提供制度保障。

第三是中小企业创新产品的政府采购预留制度。现行制度规定政府采购项目应预留30%以上份额给中小企业，但实际执行中，中小企业中标率仍偏低。建议进一步细化预留比例的执行细则，并在评审中给予中小企业更大的价格扣除幅度。

六、四川实践：在西部创新格局中发挥政府采购的牵引作用

四川作为西部科技创新高地，在政府采购驱动创新方面具有独特的优势和空间。成渝双城经济圈建设为四川提供了跨区域政府采购协同的契机——川渝两地可以联合编制创新产品推荐目录、共享政府采购需求信息、探索跨区域首购订购合作机制。

在具体产业方向上，四川可以围绕电子信息、航空航天、清洁能源、生物医药等优势领域，制定专项政府采购创新支持政策。例如，在航空航天领域，通过政府采购为商业卫星、无人机等创新产品提供初始应用场景；在清洁能源领域，通过绿色采购拉动新型储能、氢能装备等技术的商业化应用。

四川业信集团深耕财政咨询、融资服务和产业研究多年，对政府采购政策与科技创新的协同机制有深入理解，能够为政府机构和科技企业提供从政策研究、方案设计到申报对接的全流程服务。在需求侧创新政策持续发力的窗口期，专业服务业的价值将进一步凸显。

政府采购从来不只是”花钱”的事，它是国家创新体系的重要组成部分。当政府采购从”被动满足需求”转向”主动创造需求”，从”价格竞争”转向”价值竞争”，从”单一采购”转向”生态培育”，中国科技企业的创新生态将发生根本性改变。2026年，这个改变正在加速发生。

四川业信集团发展研究中心

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长期以来，中国支持科技创新的财政政策主要集中在供给端——研发费用加计扣除、财政补贴、政府引导基金、专项债投入等工具构成了政策工具箱的主体。这些政策解决了科技企业的”钱从哪来”问题，却在”产品卖给谁”这一关键环节存在制度性短板。2026年以来，财政部会同国家发改委、工信部加速推进政府采购首购订购制度建设，标志着中国科技创新财政政策正式从供给端向需求端延伸，形成”供给+需求”双轮驱动的新格局。

一、需求侧政策的制度逻辑：从”给钱研发”到”给市场验证”

科技创新产品从实验室走向市场，面临著名的”死亡之谷”——技术成熟度达到一定程度后，由于缺乏早期市场验证和用户反馈，大量创新产品无法完成商业化闭环。首购订购制度的核心逻辑在于，通过政府采购为创新产品提供首个应用场景和初始订单，帮助企业完成市场验证、积累应用数据、迭代产品性能，从而跨越”死亡之谷”。

这一制度设计的经济学依据在于创新产品的正外部性。早期创新产品的使用者承担着试错成本和风险，但创新成果的社会收益远大于私人收益。政府采购首购订购本质上是通过公共财政对这种正外部性进行补偿，以公共需求替代私人需求，为创新产品提供初始市场。

国际上，美国的小企业创新研究计划（SBIR）、欧盟的公共采购创新计划（PPI）都是需求侧创新政策的典型实践。美国国防部每年通过SBIR计划向中小企业采购超过30亿美元的创新技术产品，催生了谷歌、高通等一批科技巨头的早期发展。中国的首购订购制度虽然起步较晚，但政策力度正在加速追赶。

二、首购订购制度的政策框架与实践进展

2026年财政部发布的首购订购制度框架明确了三个核心机制：一是首购机制，对首次进入市场的创新产品，采购人可以直接采购或通过竞争性谈判方式确定供应商，单次合同金额上限从原来的500万元提升至1000万元；二是订购机制，对需要进一步研发完善的创新产品，采购人可以与研发机构签订订购合同，约定技术指标、交付时间和验收标准，研发成果由订购方优先使用；三是不首购例外机制，明确在特定条件下可以不执行首购订购，避免政策被滥用。

各地实践已呈现出差异化探索。北京市2026年首批首购订购目录涵盖人工智能大模型应用、量子通信设备、高端医疗影像设备等32类产品，预算总额超过15亿元。深圳市则探索了”首购+保险”模式，政府为创新产品首购提供质量保险补贴，降低采购单位的试错风险。上海市将首购订购与政府采购信用融资相结合，中标企业可以凭首购合同向银行申请无抵押信用贷款，解决早期现金流压力。

四川省也在积极推进。2026年四川省财政厅会同省科技厅发布了首批首购订购指导目录，涵盖电子信息、装备制造、医药健康、先进材料四大领域的28类产品，涉及成都翼虎精密测控的工业传感器、成都华微科技的国产FPGA芯片、四川科伦药业的创新生物药等重点项目，预计采购规模超过8亿元。

三、首台套首批次政策与首购订购的协同效应

首购订购制度与工信部门主导的首台套重大技术装备、首批次新材料保险补偿政策形成了政策合力。首台套政策通过保险补偿降低用户使用风险，首购订购政策通过政府采购直接创造市场需求，两者在功能上互补、在流程上衔接。

实践中，这种协同效应已经开始显现。以成都某企业研发的国产高端工业CT设备为例，该产品先后获得了首台套保险补偿（保费补贴80%）和四川省政府采购首购（首单合同金额680万元），保险补偿降低了省级医院采购的心理门槛，首购订单提供了实际应用场景，两者叠加使该产品在一年内完成了三代迭代，市场份额从不足5%提升至25%。

这种政策协同的价值在于构建了一个完整的创新产品商业化支持链条：研发阶段有加计扣除和财政补贴降低投入成本，中试阶段有首台套保险补偿降低应用风险，商业化阶段有首购订购提供初始市场，规模化阶段有税收优惠和融资支持加速扩张。四个环节环环相扣，形成从实验室到市场的政策全覆盖。

四、制度挑战与优化方向

首购订购制度在推进过程中也面临若干挑战。首当其冲的是创新产品认定标准问题——什么样的产品可以纳入首购订购目录？标准过宽可能导致政策被用于采购普通产品，标准过严则可能使真正需要支持的创新产品被排除在外。目前各地普遍采用专家评审+技术检测的双重认定机制，但评审标准的主观性和地区差异仍然是争议焦点。

其次是采购人责任豁免机制——创新产品存在技术不确定性和质量风险，如果采购的创新产品未能达到预期效果，采购人是否承担责任？现行制度在这方面尚缺乏明确的责任豁免条款，导致部分采购单位”不敢买””不愿买”，首购订购政策在落地时面临”叫好不叫座”的困境。

第三是中小企业参与度不足——首购订购的预算规模虽然可观，但大型企业凭借品牌优势和政采经验占据了大部分份额，真正需要市场验证的中小企业创新产品反而难以获得首购订单。有研究显示，2025年全国首购订购合同中，中小企业中标金额占比仅为28%，远低于政策预期。

针对这些挑战，财政部在2026年制度优化中提出了三项改革方向：一是建立创新产品动态目录管理机制，实行”进入有标准、退出有机制”的滚动调整；二是探索采购人尽职免责条款，对按规定程序执行首购订购但效果未达预期的，在审计和巡视中予以免责；三是设置中小企业首购订购预留比例，要求各级预算单位每年首购订购预算的40%以上定向用于中小企业创新产品。

五、展望：需求侧政策重塑科技创新生态

政府采购首购订购制度的全面推开，标志着中国科技创新财政政策进入了供给与需求并重的新阶段。从长期来看，需求侧政策的意义不仅在于为创新产品提供初始市场，更在于通过公共采购的标准设定和方向引导，塑造整个产业的技术路线和创新方向。

对四川而言，首购订购制度为电子信息、装备制造、生物医药等优势产业的创新产品提供了难得的市场机遇。建议以首购订购目录为抓手，同步推进创新产品认定标准建设、采购人责任豁免机制完善和中小企业定向支持政策落地，让政府采购真正成为四川科技创新的需求侧引擎。

当财政政策从”给钱研发”延伸到”给市场验证”，中国科技创新的支持体系正在从单轮驱动转向双轮驱动。这场转变的深层意义在于，它让市场机制在创新资源配置中发挥了更重要的作用——不是政府决定哪个技术路线会赢，而是通过提供初始市场，让创新产品在真实应用中接受检验、优胜劣汰。

这或许才是需求侧创新政策最核心的制度价值。

四川业信集团发展研究中心

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